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从农村土地确权角度论我国城镇化

时间:2014-06-19 15:30 来源:未知 作者:55 浏览量:718 []

我国自1998年首次明确提出城镇化战略,之后逐渐上升为国家战略,在“十二五”规划中提出“坚持走中国特色城镇化道路,科学制定城镇化发展规划,促进城镇化健康发展”。我国的城镇化水平于2011年首次突破50%。根据国际上比较通行的经验,各个国家在城镇化率达到50%的时候,都是工业化和城镇化快速发展的阶段。同时,根据Northam对城镇化过程的S形曲线,城镇化在进行到25%—60%时会进入加速上升时期。国际上的实践和理论均说明我国的城镇化已经进入到了关键时期。

一、我国现阶段城镇化的特点

城镇化作为一国整体经济社会结构以及生产生活方式的根本性转变,是一个逐步积累的过程。但是目前我国的城镇化,和世界上其他一些国家相比,其发展的国内环境和国际环境都发生了巨大的变化,导致我国城镇化在发展过程中出现了一些特殊的问题,形成了我国城镇化独有的特点。

(一)人口的虚假城镇化

在我国,在城镇居住期限超过6个月的农民工群体都被统计进入了城市人口,但是长期以来,广大的农民工在工资待遇、社会保障等方面和真正的市民还有很大的差距。他们的家属包括配偶、子女、父母大多都还在农村,而这些农民工也只是把城市当作挣钱的地方,发了工资就会把钱汇回老家,很少在城里进行消费。2012年我国城镇化率已经达到了52.57%,但是在这里面就有2.6亿的农民工,如果去除这部分人口,我国真正意义上的城镇化水平可能只有32.57%。

(二)土地的过度城镇化,与农业用地之间矛盾突出

与人口城镇化的虚高相比,土地就呈现出过度城镇化的趋势。城市发展空间失控、城市规模无限扩大,存在严重的与农业争地的情况。我国城市规模发展迅速,空间不断拓展,目前人均占地面积已经达到110—130m2的发达国家水平。长期以往,城镇化的进程必然加重耕地等农业资源的危机,威胁我国的农业安全。

(三)城镇化过程中行政干预作用凸显

长久的计划经济所形成的政府直接干预经济的习惯使得我国的城镇化充满了行政的色彩。无论是近些年兴起的新型农村社区、撤村并市、合村并镇、城中村改造,还是之前就

存在的征用农村集体土地建设产业园开发区、撤县设市、撤县改区都是典型的政府主动推动城镇化的行为。

(四)与工业化发展不协调

土地的过度城镇化以及政府在城镇化过程中过多的干预使得我国的城镇化普遍存在的一个现实问题,就是城镇化进程缺少相应的产业支撑,与工业化发展极不协调。虽然现在有些观点认为在我国存在着城镇化滞后于工业化的现象,其中很重要的一点理由就是第一产业占总产值的比重已经下降到了10%以下,而我国的城镇化仅仅刚过50%。但是城镇化内容中很重要的一点就是把农民转化为市民,使其脱离原有的农业生产活动,所以城镇化从根本上来讲就是城镇要为农民身份的转变和劳动力的转移提供大量的就业岗位。从这个意义上出发,考虑城镇化水平是否与工业化相适应,首先要衡量的是各个产业就业人数的比重,而非产值比重。目前在我国第一产业从业人员比重仍然占到45%,这说明我国的二三产业吸纳更多人员就业的能力还比较有限,工业化对于城镇化的支撑和引领作用还有待于进一步的提高。

二、我国目前农村土地产权制度所存在的问题

改革开放以来,我国打破原有的人民公社旧体制,建立了家庭联产承包责任制,确立了我国现有农村土地产权制度的框架。家庭联产承包责任制在改革的初期,通过激发农民劳动的积极性,极大的促进了生产力的发展。其总体可以概括为:农村土地的所有权归集体,经营权归农民,流转权归政府的三权分离的土地权利格局。但是随着社会经济向更高层次发展,这种原有的土地产权制度所存在的问题就日益显现出来了。

(一)法律上对于农村土地产权制度认知的模糊

目前我国的农村土地产权制度的形成更多的是依靠政治精英的设计来推行的,并没有经过十分充分的论证和深入的了解,这就造成了现在对于农村土地产权制度认知上的模糊。例如对于承包经营权的性质问题的纷争就长期存在,有的人主张其应归属于债权,依据是其是建立在联产承包合同基础之上的。有的人主张其为物权,理由是其代表了农民对土地的直接占有和支配。有的人则主张多元论。性质认知上的模糊就必然导致相关立法上的矛盾与冲突,主要表现在以下几个方面:第一,既赋予土地承包经营权私人产品的物权属性,又赋予其社会保障的公共属性。第二,关于承包土地是否可以流转在允许和限制之间摇摆不定。第三,既有所谓的“减人不减地”,又以集体成员资格作为承包土地的先决条件。

(二)农村土地产权主体界定不清晰,土地流转中农民处于混沌状态和弱势地位

农村土地的所有权是集体,由集体成员共享,人人有份,这就会存在单个监督成本过高和收益搭便车的问题,无形中降低了农民参与集体经济活动的积极性,最后就导致人人都没份的情况。同时,我国法律规定农村集体土地归农业集体经济组织所有,但在现实中农业集体经济组织、村民委员会和基层党组织普遍上都是一体的,就造成了村民委员会成为了事实上的农村土地的所有者,而村干部就成了农村土地的代理人。加之法律规定农村土地只有经由国家因公共利益征用,才能转为非农用地进入市场进行流转,地方政府对于城镇化的极大热情使得征地权被滥用,而作为农村土地实际所有者的村民委员会由于和上级政府之间的行政隶属关系,难以平等地对土地征用进行谈判,另外农民监督积极性的不高和固有的弱势地位,村务建设不透明,使得广大农民在征地过程中始终处于混沌之中,对自己拥有使用权的土地却无法保护。

(三)农民所拥有的土地使用权呈现出不完全性

由于农民所拥有的农村土地承包经营权与所有权相分离,同时这种承包经营权带有“人人平等”的土地保障职能,所以其使用权经常表现出一种不完全性:1.支配权的缺乏。例如一些地区为了打造特色产业强制安排农民的种植计划,使农民无法自主决策自己的农业生产活动。2.缺乏排他性。土地的社会保障职能必然要求只要是集体成员,则人人可以拥有土地。随着集体人口的增长,人地矛盾必然愈加显现,导致人地间变动的不一致性。3.流转受限。在土地依然肩负着沉重的社会保障职能的时候,“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,只允许农户在不改变承包合同的情况下经集体同意后自找对象进行承包。4.安全性较差。虽然目前看来承包期可以无限的向后顺延,但是毕竟不是永久归属,使得农民在土地的权益上无形中处于劣势地位。

三、农村土地确权对于城镇化的促进和推动作用

农村土地产权制度方面所存在的问题一方面阻碍了土地流转,制约了农村土地向城镇用地的正常转换;同时使得广大农民在失去土地的时候,难以维护其正当的合法权益。这一切的原因都在于我国农村土地产权不清晰,权利主体不突出,农民的土地使用权受到了人为的种种约束,无法和城镇土地共享一个市场,“同地而不同权”,“同地而不同价”,其正常的流转机制受到无情的打压。

现代产权制度包括所有权、使用权、处置权和收益权等。这些权利可以由一个主体来承担,也可以由不同的主体来分担。而在现代社会大生产条件下,产权组织关系均表现出分离的趋势。解决目前农村土地产权制度问题,如果将农村土地所有权、承包经营权等都分归农户所有,实际上是回到了小农经济时代,一切归农户。这种情况会导致大量分散的利益主体,难以符合社会化大生产的要求,无法统一城市用地、工业用地,不仅不利于农村经济的发展,也对城镇化的推动产生了不利的影响。我国目前农村土地产权制度中,之所以会出现上述的种种问题,归根结底并非所有权和经营权到底应该统一还是分属的问题,而是在于农民使用权处置权的不清晰,没有明确的法律凭证作为保障。

通过确权,明确农民的土地权利主体地位,将权益明晰化、具体化,依法保障集体经济组织享有农村集体土地所有权,农民享有土地承包经营权、宅基地使用权、宅基地上房屋所有权等权利,确定面积,划清四至,通过确权颁证在法律层面保障农民应享有的土地权利,解决我国现阶段农村土地产权制度中存在的问题,对于推动城镇化具有重要的意义。

(一)有利于建立和城市统一的土地产权中心,形成统一的生产要素市场。农村土地确权之后,无论是集体建设用地使用权、土地承包经营权还是农民所居住房屋所有权都会得到相关的法律凭证的书面确认。农民的土地产权有了相应的书面证明,对于推动土地正常合理流转以及抵押提供了极大的便利条件。在统一的土地产权中心挂牌交易,和城镇土地平等竞争,充分发挥市场经济价格机制的作用,真正体现农村土地实际价值,打破城乡二元土地市场的现状,实现“同地同权”,“同地同价”。

(二)农村土地确权,可以明确农民土地权利主体地位,有效保障农民的合法权益,避免农民成为城镇贫民。农村土地确权,会使农民成为土地真正意义上的使用者和支配者,激发农民维护自身正当权益的热情,扭转农民在城镇化时土地被占用过程中的被动和弱势地位。广大农民充分参与关于土地的各种事项,降低村干部以权谋私的几率,监督补偿款的分配和使用,提高补偿标准,不使农民既失地又失钱。土地补偿款在很多时候充当了农民向市民身份转换的一种资本积累,如果土地补偿款无法落实或者打了很大的折扣,无疑是将农民榨干之后残忍的推向了城市。

(三)农村土地确权,才能真正意义上实现土地等农业资源向种植能手的转移,符合现代农业机械化生产的要求。虽然之前在不改变用途的情况下经集体同意可以自找对象进行承包,但可操作性较差,并没有普遍出现,同时土地权属没有相应的法律文凭,农民私自转包的收益较低,没有得到应有的对价,动力不足,以致许多地方在农民都出去打工之后会出现大量的土地无人耕种而被撂荒的状况。而农村土地确权之后,应该允许在不改变用途情况下进行土地的自由流转,降低了流转的门槛,土地承包经营的法律凭证必然保障了其流转收益的合法性,有利于流转收益的稳定增长预期的形成,进一步激发农民进行土地流转的热情。另外种粮大户也可以积极的通过流转将小块的土地变成大块,将零碎的土地变成完整的土地,便于现代农业机械的统一作业,统一管理。

四、为了更好促进城镇化,农村土地确权过程中的一些政策建议

(一)完善农村的社会保障体系,弱化农村土地的社会保障功能

依赖于土地而形成社会保障功能虽然对于农民权益的维护具有一定程度上的意义,但是这种保障只是一种低水平的保障。同时肩负社会保障功能的土地不利于提高其利用效率,增加了流转成本。长期以来城乡二元结构的社会保障体系对于农民逐渐转变为市民设置了一道人为的屏障,阻碍了农村劳动力向城市的正常转移,增加了城镇化的风险。随着农村土地确权工作的深入开展,必然无法实现集体土地随着人口进行动态的调整,会出现大量的新生一代没有土地的情况。这些人失去了土地这一个天然的保障,唯有统筹社会保障,把农民纳入到整个社会保障体系,使农民摆脱对于土地的保障情节,才能有效的促进土地的流转,同时使农民在从事非农产业时减少后顾之忧。为此我们应建立包括养老、医疗等在内的社会保险体系,探索利用集体土地留存收益为农民缴纳社会保险的做法。

(二)坚持确权到户,协调冲突和矛盾

坚持将权利落实到每家每户,明确权利归属,是农村土地确权工作的核心价值所在。要以确实权,颁铁证的勇气和决心,将农民的权益最大化,维护好。采用先进的测量技术,采取专业测绘和人工丈量相结合的方法,切实开展实地实测工作。对于有争议和矛盾的土地,要采取尊重历史和现实的态度,合理协商,避免矛盾激化。健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制,加大对于基层领导干部的培训。充分尊重农民群众自身的意见,鼓励协商调解,坚持让利于民。

(三)积极创造条件实现土地产权的顺利流转,完善包括转让、抵押、担保、赠予等流转机制

产权是市场经济主体的重要特征,实现要素流转是市场经济主体提高效率的有效途径。土地作为一种重要的生产要素,其流转是资源要素重新配置的重要方式,对于提升经济效益,增强经济质量都具有重要意义。构建流转平台,推动包括土地承包经营权、农村房屋所有权等在内的农民财产权的顺利流转。但是为了防止流转中发生大量农用地转为建设用地现象的出现,应在流转前对土地的属性做出明确的分类,对土地的用途进行一定程度上的管制,农村集体非经营性建设用地不得进入市场。允许土地流转的范围突破原有集体的限制,以实现土地价值的最大化,最大限度的发掘土地的生产力,为农民带来实惠。推动土地产权的物权化进程,构筑包括转让、抵押、担保、赠予等流转机制。建立严格的土地登记制度,规定登记是流转产生法律效力的必要构成要件。

(四)加快推进征地制度改革,构建集体经济组织—农民代表—政府三方参与的协商机制

在集体经济组织享有农村土地所有权的情况下进行确权,不仅可以有效缓解目前征地过程中农民利益被边缘化的现象,而且也可以避免将集体土地所有权完全分与农民所导致的利益主体过于分散,难以进行有效的统一和协调,不利于现代化社会大生产和城镇化的情况的出现。在目前产权制度格局下,集体经济组织享有所有权,农民享有使用权,政府享有流转权,三方均是土地的权利主体,只是分属权利有所不同。对于土地的征用,应建立包括三方在内的完整的协商议事机制,使三方协商成为土地征用合法的一个必要构成组件,保障农民对于征地全过程的全方面了解、全方位参与、全过程监督。

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